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Planos Diretores para Municípios Inseridos
em "Área de Especial Interesse Turístico" - Ago/05

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Tantos anos se passaram da promulgação da Constituição Federal e, somente em 10 de julho de 2001, foi aprovada e sancionada a Lei Federal nº. 10.257, com o nome de Estatuto da Cidade, tratando do planejamento urbano municipal.

Tramitando pelo Congresso Nacional desde 1990, o Projeto de Lei, com algumas mudanças, foi aprovado e transformado, finalmente, na Lei Federal que apresenta princípios e regras para política de desenvolvimento urbano do país, regulamentando instrumentos de gestão para as cidades brasileiras.

A grande ênfase dada ao planejamento municipal diz respeito ao desenvolvimento urbano e ao equilíbrio ambiental numa preocupação constante com a necessidade de preservação, para legar às gerações futuras uma cidade que ofereça todas as condições de vida saudável e bem estar aos munícipes,

O documento legal tem como fundamento uma série de reflexões e propostas que tratam de diversos temas nas áreas ambiental, social, econômica e política, constituindo-se num importante mecanismo para a operacionalização do conceito de desenvolvimento sustentável no plano local, apresentando o Plano Diretor como instrumento básico desta política.

O Plano Diretor representa um conjunto de regras básicas de uso e ocupação do solo que orientam e regulam a ação dos agentes sociais e econômicos sobre o território de todo o município, sendo que o Estatuto da Cidade regulamenta, no seu artigo 41, que o Plano Diretor é obrigatório para cidades (Capítulo III, Art.41 - grifo do autor):

“a) com mais de vinte mil habitantes;
b) integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
c) onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4º do art. 182 da Constituição Federal;
d) integrantes de áreas de especial interesse turístico;
e) inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional”.


Entretanto, é recomendável que todos os municípios tenham um plano diretor, mesmo aqueles que não se encaixam em nenhuma das categorias mencionadas no Estatuto, já que o planejamento territorial é um processo que vale para todos.

Este artigo pretende refletir, especificamente, sobre a questão dos planos diretores para municípios inseridos nas chamadas “Áreas de Especial Interesse Turístico”. Procurando trazer uma contribuição no sentido de identificar qual arcabouço legal subsidia a identificação destas áreas e, no caso da inexistência de legislação específica, o que deve ser levados em conta para situar a importância e a relação do turismo para determinado local.

Cabe ressaltar que a discussão aqui apresentada não esgota o tema, devendo servir de maneira mais indicativa, indagantiva e provocativa do que conclusiva.

SOBRE AS “ÁREAS ESPECIAIS E LOCAIS DE INTERESSE TURÍSTICO”

O turismo de maneira geral está diretamente ligado ao espaço municipal, já que é exatamente deste território que os turistas se apropriam. Apesar da área urbana não ser o único território do turismo é, sem dúvida, a mais importante, visto que a cidade é o lugar, por excelência, do conjunto do encontro sociocultural (Castrogiovanni, 2000). O espaço municipal, sobretudo o urbano, possui regras a serem cumpridas, pois nele trabalham e moram pessoas que, antes de tudo, merecem ser felizes. Assim, o processo de planejamento deve buscar traduzir alguns desses desejos e vontades em princípios e diretrizes gerais que, por sua vez, deverão ser alcançados mediante o cumprimento de regras e por meio de instrumentos de gestão, buscando oportunizar um ambiente "harmônico" e superar problemas existentes levando em conta os potenciais sociais, econômicos e ambientais.
Ao considerar esses potenciais para a superação de problemas, e com foco no desenvolvimento local, a atividade turística vem sendo apresentada, constantemente, como alternativa para um desenvolvimento socialmente mais justo, economicamente mais viável e ecologicamente mais correto.

Assim, entramos no cerne da questão que se pretende discutir aqui, ou seja, se de um lado temos a existência legal do Estatuto da Cidade que oferece os instrumentos para que o poder público local possa intervir nos processos de planejamento e garantir a realização do direito às cidades sustentáveis, exigindo dos “Municípios Integrantes de Áreas de Especial Interesse Turístico” que ainda não possuem um Plano Diretor, a elaboração do mesmo e, para aqueles que já possuem, a revisão e atualização do documento, por outro lado, não temos uma definição legal “clara” do que seriam essas áreas e quais seriam suas condicionantes.
Ao realizar uma revisão da legislação brasileira sobre o tema, temos como primeira contribuição a Lei nº. 6.513, de 20 de dezembro de 1977, que dispõe sobre a criação de “Áreas Especiais” e de “Locais de Interesse Turístico”, tendo sido regulamentada pelo Decreto nº. 86.176, de 6 de julho de 1981, que também dá outras providências. Estas leis apresentam os conceitos básicos do que seriam as chamadas “Áreas Especiais de Interesse Turístico” e os “Locais de Interesse Turístico”, bem com os procedimentos legais e os itens básicos que devem constar do ato declaratório de criação das respectivas áreas. Estabelecendo que cabe ao poder executivo instituí-las e apresentando a EMBRATUR com principal articuladora para o cumprimento da legislação. Ao analisá-las, verificamos que muitos critérios apresentados são subjetivos e, passados tantos anos, houve pouca aplicabilidade das mesmas. Sendo importante ressaltar que, atualmente, a instituição que seria a principal articuladora das referidas leis, a EMBRATUR, não acumula mais a função de planejamento, que foi transferida para Ministério do Turismo.
Segundo a Lei nº. 6.513 (Capítulo I, Art.1º):

“Consideram-se de interesse turístico as Áreas Especiais e os Locais instituídos na forma da presente Lei, assim como os bens de valor cultural e natural, protegidos por legislação específica, e especialmente:
I - Os bens de valor histórico, artístico, arqueológico ou pré-histórico;
II - as reservas e estações ecológicas;
III - as áreas destinadas à proteção dos recursos naturais renováveis;
IV - as manifestações culturais ou etnológicas e os locais onde ocorram;
V - as paisagens notáveis;
VI - as localidades e os acidentes naturais adequados ao repouso e a prática de atividades recreativas, desportivas ou de lazer;
VII - as fontes hidrominerais aproveitáveis;
VIII - as localidades que apresentam condições climáticas especiais;
IX - outros que venham a ser definidos, na forma desta lei.”


Mais adiante, a mesma Lei apresenta o conceito de “Áreas Especiais de Interesse Turístico” e os “Locais de Interesse Turístico”, colocando que (Lei nº. 6.513 Capítulo I):

“Artigo 3º - Áreas Especiais de Interesse Turístico são trechos contínuos do território nacional, inclusive suas águas territoriais, a serem preservadas e valorizadas no sentido cultural e natural, e realização de planos e projetos de desenvolvimento turístico.
Artigo 4º - Locais de Interesse Turístico são trechos do território nacional, compreendidos ou não em Áreas Especiais, destinados por sua adequação ao desenvolvimento de atividades turísticas, e à realização de projetos específicos, e que compreendam”


Apesar de ser um conceito amplo, o que podemos extrair do mesmo é que a intenção do legislador foi garantir a preservação e a priorização de áreas e locais com características relevantes para o desenvolvimento da atividade turística, buscando assegurar a promoção deste desenvolvimento com a preservação e valorização do patrimônio cultural e natural, a partir do estabelecimento de normas de uso e ocupação do solo, bem como orientar a alocação de recursos e incentivos necessários ao desenvolvimento territorial sustentável da atividade turística. Esta intenção fica mais clara no Capítulo II, da referida Lei.

No estado do Paraná podemos citar como exemplo da aplicabilidade destas leis o caso da Lei nº. 12.243, de 31 de julho de 1998 (Governo do Paraná, 1998), que considera e especifica como sendo “Áreas Especiais de Interesse Turístico” e “Locais de Interesse Turístico”, áreas e localidades situadas nos Municípios de Antonina, Guaraqueçaba, Guaratuba, Matinhos, Morretes, Paranaguá e Pontal do Paraná. Entretanto, a parte mais importante da legislação, aquela que especifica as condições para o aproveitamento das “Áreas Especiais de Interesse Turístico” e dos “Locais de Interesse Turístico”, ainda está na dependência de um decreto regulamentador que, até o momento, não foi instituído.

Fica a observação de que apesar de existirem alguns marcos sobre o tema eles são dispersos, pouco articulados e de rasa aplicação no território. O poder público exerce um papel de extrema importância na produção do espaço turístico, na medida em que sua ação define a concepção da forma de produção desse espaço. Assim, torna-se muito importante a regulamentação destas áreas e locais como forma de submetê-las e, sobretudo, incorporá-las aos Planos Diretores Municipais de maneira mais efetiva e eficaz, garantindo a aplicação dos instrumentos cabíveis e previstos no Estatuto da Cidade ao planejamento turístico municipal (Kohiyama, 2005). Já que o que se observa é que, por falta de uma legislação mais específica, esta decisão tem ficado a cargo da vontade e da percepção da equipe técnica ou do planejador envolvido na elaboração de determinado Plano Diretor para municípios com características importantes para o turismo.

A regulamentação de “Áreas Especiais” e de “Locais de Interesse Turístico contribuiria, diretamente, para alcançar a produção de um espaço urbano e turístico capaz de satisfazer as necessidades de moradores e visitantes, com características de sustentabilidade, e não um desenvolvimento turístico-urbano produzido segundo a lógica que atende, preferencialmente, aos interesses imediatos dos principais agentes produtores desse espaço: o poder público, empresários do segmento turístico e do setor imobiliário (Harvey, 1980).

A criação de “Áreas Especiais de Interesse Turístico” e “Locais de Interesse Turístico” não deve ser confundida com a caracterização de cidade ou município turístico, que também permanece sem definição pela legislação brasileira. A EMBRATUR, durante o período em que foi responsável pelas ações de planejamento territorial do turismo definia, por meio do Roteiro de Informações Turísticas (RINTUR), e publicava, anualmente, uma Deliberação Normativa, contendo a relação dos municípios brasileiros identificados como Municípios Turísticos (MT) - destinos consolidados, determinantes de um turismo efetivo, capaz de gerar deslocamentos e estadas de fluxo permanente e Municípios com Potencial Turístico (MPT) - destinos possuidores de recursos naturais e culturais expressivos, encontrando no turismo diretrizes para o desenvolvimento socioeconômico do município (Embratur, 2002). Essa metodologia buscava formalizar um campo de observação e estabelecimento de indicadores de importância da atividade turística, sendo que as categorias MT e MPT eram instituídas com base na avaliação do conjunto de fatores e variáveis abrangentes de características físico-geográficas, histórico-culturais e econômicas informadas pelos municípios através do RINTUR. É importante ressaltar que a classificação dos municípios em MT e MPT é tomada, ainda hoje, como critério para liberação de alguns recursos federais e estaduais, valendo como referência a Deliberação Normativa nº. 432/2002, última a ser publicada. Segundo informações da Coordenadoria de Planejamento Turístico da Secretaria de Estado do Turismo do Paraná, o IBGE está desenvolvendo uma metodologia que substituirá o RINTUR .

Atualmente, encontra-se em processo de discussão na Câmara de Legislação do Conselho Nacional do turismo o anteprojeto da Lei Geral do Turismo, que está em sua sétima versão e vem sendo debatido em fóruns representativos de segmentos do turismo brasileiro. O projeto da Lei Geral do Turismo será enviado para debate e votação do Congresso Nacional, ainda este ano, como resultado de uma ampla discussão com todos os setores envolvidos, incluindo municípios e estados. O anteprojeto da Lei Geral do Turismo, já passou por audiência pública na Comissão de Turismo e Desporto da Câmara dos Deputados e dispõe sobre a Política Nacional de Turismo, define as atribuições do governo federal no planejamento, desenvolvimento e estímulo ao setor e regula as atividades da iniciativa privada responsável pela oferta de serviços e produtos turísticos.
Apesar de representar um marco regulatório sem precedentes para o setor turístico brasileiro e estar em sintonia com o papel exercido hoje pelo turismo no desenvolvimento econômico e sustentável do país o anteprojeto de Lei Geral do Turismo, no que tange ao tema aqui tratado, apenas menciona no seu Capítulo II, que trata do Sistema Nacional de Turismo, mais especificamente na Seção III - Da Participação dos Estados e Municípios, Artigo 8º que (Anteprojeto de Lei Geral do Turismo, 7ª Versão, 2005 - grifo do autor):

“Os Estados e Municípios integrarão o Sistema Nacional de Turismo, mediante adesão voluntária, devendo para tanto:
I. constituir os foros estaduais e municipais de turismo que trata o artigo 6º da presente Lei;
II. ter objetivos e estruturas administrativas especificamente voltadas à promoção do desenvolvimento turístico regional, estadual ou municipal;
III. desenvolver planos e projetos voltados ao planejamento turístico de forma sustentável, criando áreas prioritárias para o turismo, conforme diretriz do Plano Nacional do Turismo."


Observa-se mais uma vez como o tema é tratado de forma abrangente. Cabendo ao executivo municipal e/ou estadual a aplicabilidade de maneira mais precisa daquilo que a legislação indica. A institucionalização legal dessas áreas e locais é muito importante, também, para que o Capítulo Turismo, dentro dos Planos Diretores, seja trabalhado de maneira mais aprofundada e contribua para garantir um espaço turístico mais sustentável.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A atividade turística possui uma importância que vai muito além dos argumentos que giram torno da geração de empregos, da captação de divisas e do lucro para o setor de serviços. Uma importância que reside, não somente nas estatísticas apregoadas mas, sobretudo, na sua incontestável capacidade de movimentar grupos sociais e condicionar o ordenamento de territórios com vistas a sua realização.

Os municípios e, principalmente, suas áreas urbanas, revelam-se, por sua vez, como obra de arte viva resultante das características geográficas, dos fatos históricos e das influências culturais que lhes deram origem, onde se percebem cores, texturas, hábitos, costumes, história, memória e toda uma gama de detalhes que tornam sua paisagem muito significativa e a experiência turística muito enriquecedora (Boullón, 2002).

Neste sentido cabe destacar que mesmo não estando legalmente estabelecidas "Áreas Especiais de Interesse Turístico" e/ou de "Locais de Interesse Turístico" dentro do território municipal, para que possam ser alvos de um planejamento mais sustentável e integrado; o campo conceitual a respeito do tema, juntamente, com uma análise cautelosa do espaço turístico municipal, devem ser tomados como referências pelos planejadores que buscam a garantia de uma qualidade estética, funcional e, sobretudo, social da paisagem local, objetivando um ordenamento físico que favoreça a integração social entre visitantes e visitados e possa gerar a formatação de produtos turísticos de qualidade, capazes de contribuir, efetivamente, para o desenvolvimento socioeconômico local e regional.

REFERÊNCIAS:

ANTEPROJETO DE LEI GERAL DO TURISMO. 7ª Versão, 22/02/05.
BRASIL. Estatuto da Cidade: Lei nº. 10.257, de 10 de Outubro de 2001. Estabelece diretrizes gerais da política urbana. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001.
_____. Lei nº. 6.513, de 20 de Dezembro de 1977. Dispõe sobre a criação de áreas especiais e de locais de interesse turístico sobre o inventário com finalidades turística dos bens de valor cultural e natural. Brasília: Poder Executivo, 1977.
_____, Decreto n° 86.176, de 06 de julho de 198. Regulamenta a Lei no 6.513, de 20 de dezembro de 1977. Brasília: Poder Executivo, 1981.
BOULLÓN, Roberto C. Planejamento do Espaço Turístico. Bauru: EDUSC, 2002.
CASTROGIOVANNI, C. Turismo e ordenação do espaço urbano. In: Turismo Urbano. São Paulo: Contexto, 2000.
EMBRATUR, MINISTÉRIO DO ESPORTE E TURISMO. Instituto Brasileiro de Turismo. Deliberação Normativa nº. 432, de 28 de novembro de 2002.
GOVERNO DO PARANÁ. Lei nº. 12.243, de 31 de julho de 1998. Curitiba: Poder Executivo, 1998.
HARVEY, D. A justiça social e a cidade. São Paulo: Hucitec, 1980.
KOHIYAMA, L.M. Aplicação dos Instrumentos do Estatuto da Cidade ao Planejamento Turístico. In: BAHL, M. et al. (Org.) O turismo como força transformadora do mundo contemporâneo. Coletânea do XXV CBTUR, Congresso Brasileiro de Turismo 2005, realizado em Belo Horizonte - MG. São Paulo: Roca, 2005

Autor: Yure Lobo
Bacharel em Turismo pela Universidade Federal do Paraná em 2002, acadêmico do curso de especialização em “Cidades, Meio ambiente e Políticas Públicas”, do curso de Arquitetura e Urbanismo da mesma Universidade.

 

 

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